來(lái)源：中國(guó)綠色時(shí)報(bào)

武夷山國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目——九曲溪竹筏游覽 黃海攝

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)不是一個(gè)冷冰冰的商業(yè)術(shù)語(yǔ)，而是普通公眾享受國(guó)家公園的重要渠道。

人們?cè)趪?guó)家公園體驗(yàn)的向?qū)酵讲铰糜?、登山、駕駛、騎行、獨(dú)木舟、皮劃艇、漂流、洞穴探險(xiǎn)、滑雪、高空彈跳等活動(dòng)，以及享受的餐飲、住宿、交通、購(gòu)買商品、自然教育、拍攝等基礎(chǔ)服務(wù)，都可能屬于國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

你也可以理解為，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目就是在園內(nèi)開(kāi)展的商業(yè)服務(wù)。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)是生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)化融資的主要手段之一，特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制的實(shí)施能改善保護(hù)地的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)為國(guó)家公園建設(shè)提供一定的資金支持。但國(guó)家公園是最嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)地，國(guó)家公園內(nèi)的商業(yè)活動(dòng)注定與普通景區(qū)不同。

三江源黃河源自然體驗(yàn)項(xiàng)目吸收當(dāng)?shù)啬撩褡鳛楣ぷ魅藛T 王蕾供圖

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的四大原則

更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刂v，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)就是：在保護(hù)前提下，由管理機(jī)構(gòu)依法依規(guī)設(shè)定競(jìng)爭(zhēng)程序，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)選出的企業(yè)授權(quán)在國(guó)家公園內(nèi)以及周邊開(kāi)展規(guī)定范圍和數(shù)量的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，管理機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。

“特許經(jīng)營(yíng)就像一把火，用好了可以燒火做飯，用不好可能變成野火；特許經(jīng)營(yíng)就像一匹馬，馴化好了就是千里馬，可以帶我們走得很遠(yuǎn)，控制不好也可能變成一匹野馬，產(chǎn)生很多問(wèn)題。”6月24日下午召開(kāi)的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)和實(shí)踐研討會(huì)上，清華大學(xué)國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)楊銳在致辭中用這兩個(gè)比喻闡述了國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的特殊性。

“國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)和實(shí)踐研討會(huì)”由清華大學(xué)國(guó)家公園研究院、北京大學(xué)自然保護(hù)與社會(huì)發(fā)展研究中心、山水自然保護(hù)中心聯(lián)合主辦。

楊銳認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性是中國(guó)國(guó)家公園的三大基石，所以，中國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)必須堅(jiān)守四大原則：

第一條原則就是一定要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一和最嚴(yán)格保護(hù)，這是最重要的原則；

第二條原則是社區(qū)的優(yōu)先受益權(quán)和優(yōu)先經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該得到保障。社區(qū)治理是中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的難點(diǎn)，也可能變成最大的亮點(diǎn)，社區(qū)治理的成功與否直接關(guān)系到中國(guó)國(guó)家公園體制的成功與否；

第三條原則是為了保障全民公益性和全民普惠性，一定要防止特許經(jīng)營(yíng)變成壟斷經(jīng)營(yíng)，要防止特許經(jīng)營(yíng)為少數(shù)人服務(wù)；

第四條原則是程序性原則，特許經(jīng)營(yíng)制度的決策過(guò)程要保持公開(kāi)、公平、透明和可追溯。

北京青野生態(tài)在大熊貓國(guó)家公園開(kāi)展自然體驗(yàn)活動(dòng) 刁鯤鵬供圖

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)可成為市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償手段

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊在報(bào)告中指出：“國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)不只是開(kāi)發(fā)形式，也是一種保護(hù)手段，利用好了可以成為市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償手段。”

蘇楊認(rèn)為，中國(guó)國(guó)家公園的資源特征、人地關(guān)系和三大理念共同決定了國(guó)家公園必然存在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但需要最嚴(yán)格的管理。他進(jìn)一步解釋道：

中國(guó)的國(guó)家公園就資源而言有“四最”特征——自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集，這“四最”特征使得其在有最多發(fā)展限制的同時(shí)，也可能對(duì)某些產(chǎn)業(yè)而言具有最優(yōu)質(zhì)的資源。

中國(guó)國(guó)家公園的人地約束問(wèn)題突出（原住民多，土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜），國(guó)家公園內(nèi)必然存在生產(chǎn)活動(dòng)。

國(guó)家公園的三大理念之一就是全民公益性，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能以價(jià)格信號(hào)提高效率、優(yōu)化服務(wù)，但因?yàn)槿说丶s束和最嚴(yán)格的保護(hù)要求，這種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須進(jìn)行最嚴(yán)格的管理。

蘇楊認(rèn)為，以上這些，共同決定了國(guó)家公園以商品形式面向公眾的生產(chǎn)活動(dòng)，只能以特許經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)開(kāi)展，“這種特許經(jīng)營(yíng)明顯區(qū)別于管理機(jī)構(gòu)的自行經(jīng)營(yíng)和旅游企業(yè)的承包經(jīng)營(yíng)，也明顯區(qū)別于原住民自發(fā)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其代表的是新的生產(chǎn)關(guān)系和新的生產(chǎn)力?！?/p>

海南熱帶雨林國(guó)家公園的自然體驗(yàn)項(xiàng)目 云享自然供圖

特許經(jīng)營(yíng)能有效反哺社區(qū)發(fā)展

國(guó)家林草局國(guó)家公園規(guī)劃研究中心副主任閆顏介紹，國(guó)家公園開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)的首要目的是彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，提高保護(hù)管理水平。

比如美國(guó)，將國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)收入的20%上繳聯(lián)邦財(cái)政，80%留國(guó)家公園使用，這些經(jīng)費(fèi)主要用于起草特許經(jīng)營(yíng)簡(jiǎn)介、償還不動(dòng)產(chǎn)投資、改善設(shè)施、訪客服務(wù)和資源管理項(xiàng)目等。

此外，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)通過(guò)吸引訪客和投資者等，間接帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟煌ā⒉惋?、酒店、商貿(mào)等行業(yè)的發(fā)展，最終帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

特許經(jīng)營(yíng)是美國(guó)國(guó)家公園最主要的商業(yè)服務(wù)類型，盈利能力強(qiáng)，帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果明顯。2017年，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為美國(guó)國(guó)家公園創(chuàng)造了約10億美元的收入，在國(guó)家公園邊界外約97公里范圍內(nèi)的周邊社區(qū)產(chǎn)生了182億美元的消費(fèi)，其中30.42%來(lái)自住宿，20.34%來(lái)自餐飲，同時(shí)創(chuàng)造了30.6萬(wàn)個(gè)工作崗位、119億美元的勞動(dòng)收入和358億美元的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。

社區(qū)發(fā)展一直是中國(guó)保護(hù)地建設(shè)中的重要議題。正如楊銳所強(qiáng)調(diào)的，“社區(qū)治理的成功與否直接關(guān)系到中國(guó)國(guó)家公園體制的成功與否?！?/p>

自中國(guó)國(guó)家公園公園體制試點(diǎn)以來(lái)，各方在國(guó)家公園體制試點(diǎn)背景下開(kāi)展了多方面研究和具有特許經(jīng)營(yíng)特征的嘗試，如海南熱帶雨林國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包括服務(wù)設(shè)施類、銷售商品類、生態(tài)體驗(yàn)等共九大類47種；武夷山國(guó)家公園將九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車等納入特許經(jīng)營(yíng)范圍，實(shí)行目錄管理。

2022年，國(guó)家林草局印發(fā)《國(guó)家公園管理暫行辦法》，辦法提出：“國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和規(guī)范原住民從事環(huán)境友好型經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！?/p>

山水自然保護(hù)中心執(zhí)行主任史湘瑩在報(bào)告中介紹了三江源國(guó)家公園昂賽鄉(xiāng)雪豹觀察特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目給當(dāng)?shù)啬撩裆顜?lái)的改變。該自然體驗(yàn)項(xiàng)目提前規(guī)劃好訪客體驗(yàn)的路線，每個(gè)自然體驗(yàn)團(tuán)控制在3—4人，需提前在“大貓谷”網(wǎng)站預(yù)約。當(dāng)?shù)?2戶牧民家庭被選拔確定為接待家庭，這些牧民家庭經(jīng)過(guò)培訓(xùn)后，為體驗(yàn)者提供食宿，并擔(dān)任司機(jī)和向?qū)А?/p>

生態(tài)體驗(yàn)項(xiàng)目帶來(lái)的收益的45%屬于接待家庭，45%屬于村集體收益，10%用于野生動(dòng)物保護(hù)基金。22個(gè)牧戶家庭輪流接待訪客，按照統(tǒng)一價(jià)格收費(fèi)，社區(qū)其他牧戶配合保護(hù)雪豹等野生動(dòng)物并提供社區(qū)草場(chǎng)資源，也能獲得相應(yīng)回報(bào)。

雖然受疫情影響嚴(yán)重，但該自然體驗(yàn)項(xiàng)目自2018年開(kāi)展至2021年底，已為昂賽鄉(xiāng)社區(qū)帶來(lái)173.72萬(wàn)元的總收益，其中社區(qū)基金95.55萬(wàn)元，包括集體基金和保護(hù)基金；其余資金屬于接待家庭，接待家庭戶均增收3.7萬(wàn)元。集體基金用于昂賽鄉(xiāng)全體牧戶的醫(yī)療保險(xiǎn)購(gòu)買和困難家庭的補(bǔ)助等用途，惠及昂賽鄉(xiāng)全體牧民；保護(hù)基金用于野生動(dòng)物救助。

“云享自然”創(chuàng)始人王蕾介紹，在三江源國(guó)家公園黃河源區(qū)開(kāi)展的“云享自然”自然體驗(yàn)項(xiàng)目主要向游客提供科學(xué)精準(zhǔn)的環(huán)境解說(shuō)和自然導(dǎo)賞服務(wù)，并與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)陪伴成長(zhǎng)、共同發(fā)展。項(xiàng)目通過(guò)與當(dāng)?shù)睾献魃玳_(kāi)展商業(yè)合作，對(duì)愿意參與訪客接待的當(dāng)?shù)夭刈迥撩襁M(jìn)行各項(xiàng)職能和角色的分工和培訓(xùn)，項(xiàng)目的部分環(huán)境教育解說(shuō)員就是當(dāng)?shù)夭刈迥撩?，?xiàng)目采用的物資優(yōu)先在當(dāng)?shù)夭少?gòu)，服務(wù)協(xié)作人員，包括駕駛、住宿、餐飲、應(yīng)急、旅拍等崗位的工作人員，均優(yōu)先通過(guò)合作社邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐用裆蠉彙倓傔^(guò)去的2021年，受瑪多7.9級(jí)地震和新冠肺炎疫情影響，全年?duì)I業(yè)時(shí)間不到30天，收入受到嚴(yán)重影響，但收入赤字不等于沒(méi)有收入，目前，生態(tài)體驗(yàn)活動(dòng)收入的67%已返回到瑪多牧民的錢包，貢獻(xiàn)了當(dāng)?shù)氐腉DP。

三江源國(guó)家公園的這兩個(gè)項(xiàng)目屬于NGO組織或特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)合作開(kāi)展的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，社區(qū)合作社是經(jīng)營(yíng)主體。對(duì)此，楊銳表示了肯定，他認(rèn)為，社區(qū)的優(yōu)先受益權(quán)和優(yōu)先經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該得到保障，所以應(yīng)鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)和社區(qū)聯(lián)合承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)轉(zhuǎn)讓或讓渡特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

北京青野生態(tài)在大熊貓國(guó)家公園四川唐家河片區(qū)開(kāi)展公益性科普教育 刁鯤鵬供圖

預(yù)防特許經(jīng)營(yíng)演變?yōu)閴艛嘟?jīng)營(yíng)

如何預(yù)防特許經(jīng)營(yíng)演變?yōu)閴艛嘟?jīng)營(yíng)，是令多位專家擔(dān)心的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

浙江工商大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院教授張海霞介紹，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)面臨著壟斷性經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在長(zhǎng)期合同（長(zhǎng)達(dá)20—30年）、壟斷性收益（門票、公共交通兩類毛利率高達(dá)90%）、交叉補(bǔ)貼等。而在不完全競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，特許經(jīng)營(yíng)者的壟斷地位將導(dǎo)致國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)在價(jià)格管理、訪客數(shù)量控制、質(zhì)量管理等方面逐漸喪失管理能力。

“如果特許經(jīng)營(yíng)變成壟斷經(jīng)營(yíng)，對(duì)國(guó)家公園制度的傷害將是根本性的?！睏钿J說(shuō)，為了保障國(guó)家公園的全民公益性和全民普惠性、可及性，一定要防止特許經(jīng)營(yíng)變成壟斷經(jīng)營(yíng)，因?yàn)樽兂蓧艛嘟?jīng)營(yíng)之后，產(chǎn)品價(jià)格就會(huì)居高不下，最終演變成貴族服務(wù)，背離了以人民為中心的國(guó)家公園的宗旨。

研討會(huì)上，專家們從不同角度表達(dá)了對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的觀點(diǎn)與建議。特許經(jīng)營(yíng)制度是中國(guó)特色國(guó)家公園建設(shè)一個(gè)非常重要的內(nèi)容，目前尚在探索階段，在概念層面和操作層面均存在種種困擾。專家們一致認(rèn)為，中國(guó)特許經(jīng)營(yíng)制度亟待完善，必須通過(guò)立法等手段，對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的范圍、規(guī)模、內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。（潘春芳）