導(dǎo) 語

巴庫當?shù)貢r間11月24日凌晨5點半，在超時35小時后，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（后稱《公約》）第29次締約方大會（COP29）/《京都議定書》第19次大會（CMP19）/《巴黎協(xié)定》（后稱《協(xié)定》）第六次締約方大會（CMA6）正式閉幕。作為“氣候資金COP”，COP29的一個主要任務(wù)是就2025年后的氣候資金新的集體量化目標（New Collective Quantified Goal, NCQG）達成一致，為發(fā)展中國家提振氣候雄心、落實氣候行動提供支持。

經(jīng)過兩周艱難的磋商，各方在閉幕全會上通過了有關(guān)NCQG、《協(xié)定》第六條、全球適應(yīng)目標（GGA）、沙姆沙伊赫減緩雄心與實施工作組（MWP）以及性別與氣候變化等決議。COP29大會主席巴巴耶夫?qū)CQG、GGA和MWP的決議打包稱為“巴庫氣候團結(jié)協(xié)議”（Baku Climate Unity Pact），作為本次大會的重要成果。

在NCQG下，各方?jīng)Q定由發(fā)達國家締約方帶頭，到2035年前每年為發(fā)展中國家開展氣候行動提供并動員至少3000億美元，并進一步呼吁全球擴大對發(fā)展中國家的氣候融資規(guī)模，使其在2035年前達到每年至少1.3萬億美元。在氣候變化的影響日益加劇，每個國家都受到?jīng)_擊的當下，《公約》執(zhí)行秘書Simon Stiell認為NCQG如同一種為人類買的保險，“但像任何保單一樣——只有按時、足額繳納了保費時才會生效。” [1] 對發(fā)展中國家來說，在大會“加時賽”最后、高壓狀態(tài)下達成的每年3000億美元目標顯然力度不足，1.3萬億美元或許才能稱為“全額保費”，成為其落實已有氣候目標、提高新一輪國家自主貢獻（NDCs）的“保障”。在資金議題之外，公正轉(zhuǎn)型、落實全球盤點成果的阿聯(lián)酋對話、NDCs特征導(dǎo)則等議程則未能夠在COP29形成決議，或僅達成程序性通過。MWP案文刪去了引發(fā)核心分歧的全球盤點成果相關(guān)表述才得以通過。在各國編制并發(fā)布新一輪NDCs的關(guān)鍵時刻，COP29交出的或許是一張“喜憂參半”的答卷。

本篇總結(jié)通過分析NCQG、《協(xié)定》第六條、MWP、GGA指標、損失與損害基金等議題的談判進程以及場外的國家主體承諾，梳理了COP29的成果。如有疏漏，歡迎交流與指正 climate@ghub.org

要點速覽

01	到2035年每年3000億美元的目標力度有限，NCQG啟動通往1.3萬億路線圖
02	第6條實施細則通過，監(jiān)督機構(gòu)還需對全球碳市場實施提供指引
03	巴庫適應(yīng)路線圖啟動，GGA指標仍待進一步精簡
04	首次全球盤點后，下述議程進展有限 減緩工作組分歧未解，將持續(xù)至未來磋商 落實全球盤點成果的阿聯(lián)酋對話未達成共識，決定2025年繼續(xù)商議 公正轉(zhuǎn)型工作組磋商時間較少，未能在COP29緩和分歧 NDCs特征導(dǎo)則止步程序性結(jié)果，留置2026年再議

05	損失和損害應(yīng)對基金認捐達7.6億美元，資金差距仍巨大
06	性別與氣候變化決議刪除爭議表述，提出需強化氣候資金的性別響應(yīng)
07	談判進程外，國家主體積極提升行動雄心

到2035年每年3000億美元的目標力度有限，NCQG啟動通往1.3萬億路線圖

作為COP29的核心議題，NCQG的談判進程一波三折。經(jīng)過了第二周數(shù)輪艱難磋商以及少部分國家間的密集會議與協(xié)調(diào)，11月23日深夜，大會主席公布了一版內(nèi)層目標規(guī)模為每年3000億美元的NCQG案文，并在24日凌晨在CMA的閉幕會議上通過，正式落錘。

在COP29第二周，部長們首先對第一周形成的25頁案文繼續(xù)“瘦身”，并在21日清晨形成了一版10頁的案文，但仍然以選項或括號形式保留了各方在資金目標規(guī)模、來源、時間框架等方面的核心分歧。在目標規(guī)模方面，發(fā)達國家仍未提出量化目標。當天傍晚，新聞網(wǎng)站POLITICO傳出歐盟內(nèi)部信息，透露歐盟對NCQG的“心理價位”是每年2000-3000億美元[2]。在隨后由立場相近發(fā)展中國家（LMDC）、非洲國家集團（AGN）和77國集團（G77）聯(lián)合召開的新聞發(fā)布會上，當被記者問到對各發(fā)展中國家集團代表對于歐盟主張NCQG每年2000億美元目標這一“小道消息”的看法時，玻利維亞氣候談判首席代表Diego Pacheco（代表LMDC）直接反問：“這是一個玩笑嗎？”G77主席和AGN主席隨后響應(yīng)，“2000億美元顯然遠遠不夠（滿足發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的需求)，它甚至不足以彌合到2030年每年的適應(yīng)資金差距。”[3]

圖 1. 11月21日公布的10頁NCQG案文中關(guān)于資金目標的兩個選項｜UNFCCC

11月22日下午，大會主席公布了一版統(tǒng)合了所有選項、篇幅僅有5頁的新案文。對于NCQG內(nèi)層目標，即發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供并動員的資金，這版案文提出由發(fā)達國家締約方帶頭，到2035年每年從多渠道為發(fā)展中國家締約方的減緩和適應(yīng)行動動員2500億美元，發(fā)展中國家可以自愿通過“南南合作”等形式為NCQG做出額外的貢獻或補充（supplementing）。案文還提及締約方將多邊開發(fā)銀行（MDBs）的“所有資金流動及所動員的資金”計入實現(xiàn)NCQG的意愿。對外層的融資目標，案文呼吁從所有來源擴大對發(fā)展中國家氣候行動的融資規(guī)模，到2035年前每年至少達到1.3萬億美元。

圖 2. 11月22日公布的5頁NCQG案文中關(guān)于資金目標的段落｜UNFCCC

這版案文受到發(fā)展中國家締約方和部分觀察員的強烈反對。非洲國家集團主席、肯尼亞氣候變化特使Ali Mohamed表示，2500億美元資金目標不足以落實《協(xié)定》目標，非洲國家無法接受。小島嶼國家聯(lián)盟（AOSIS）在一份聲明中譴責(zé)這一數(shù)字是“微不足道的”。[4] 最不發(fā)達國家表示22日案文沒有考慮到氣候脆弱國家所面臨的嚴峻氣候挑戰(zhàn)，也沒有承諾在NCQG下為損失與損害提供資金支持，沒有反映過去三年來各國關(guān)于達成NCQG做出的努力。[5]

23日，COP29已經(jīng)進入加時周期，各方能否就NCQG達成共識愈發(fā)成為決定大會成敗的關(guān)鍵。23日清晨，《衛(wèi)報》報導(dǎo)稱，經(jīng)過中國、巴西、沙特阿拉伯以及歐盟、英國、美國和澳大利亞等國的高級別代表們的徹夜磋商，發(fā)達國家已經(jīng)同意將NCQG的內(nèi)層目標提高至每年3000億美元。[6] 當天下午，會場中開始流傳一份資金規(guī)模目標為每年3000億美元的案文，但這份文件沒有正式被上傳至UNFCCC網(wǎng)站。當天夜里，最不發(fā)達國家和小島嶼國家一度集體離開會議室表達對談判進程缺乏包容性的不滿，導(dǎo)致磋商一度暫時中止。[7]

23日深夜，在閉幕全會進行的同時，最后一版案文終于在UNFCCC網(wǎng)站上公開，并最終獲得通過成為NCQG的決議。決議重申（Reaffirms）了《協(xié)定》第九條，并設(shè)立目標作為《協(xié)定》1號決議53段的延伸目標，并包括三點內(nèi)容：

由發(fā)達國家締約方帶頭（take the lead），到2035年前，每年為發(fā)展中國家開展氣候行動提供并動員至少3000億美元。其中，資金來源將包括公共、私人、雙邊和多邊，乃至替代性來源。資金支持范圍包括有意義（meaningful）和有雄心的減緩和適應(yīng)行動，且要體現(xiàn)行動實施的透明度。

在資金的核算上，認識到（recognizing）締約方將多邊開發(fā)性金融機構(gòu)（MDBs）所有與氣候相關(guān)的資金流動與動員的氣候資金計入上述目標的意愿。

鼓勵（Encourages）發(fā)展中國家締約方基于自愿、通過南南合作等途徑做出貢獻。

與22日的案文相比，決議還確認（affirms）上述出資或貢獻不影響任何締約方的發(fā)展或受援國地位。

在資金的質(zhì)量方面，發(fā)展中國家締約方在談判期間主張1.3萬億中需要包含6000億元、乃至9000億元的贈款目標，決議里未能包含與贈款和高度優(yōu)惠資金相關(guān)的量化目標，但承認（acknowledges）發(fā)展中國家對公共、基于贈款的資源和高度優(yōu)惠資金的需求，特別是在適應(yīng)和應(yīng)對損失與損害等方面，決定（decides）現(xiàn)有資金機制的運作實體（如全球環(huán)境基金和綠色氣候基金）、適應(yīng)基金、最不發(fā)達國家基金和氣候變化特別基金提供的公共資源應(yīng)該顯著提高，并決定在2030年前，將上述基金的每年的資金流動規(guī)模擴大至2022年水平的三倍，顯著增加對3000億目標貢獻的份額。此外，決議還邀請（invites）國際金融機構(gòu)繼續(xù)將運作模式與當下緊急應(yīng)對氣候變化的需求保持一致，包括致力于增加為最不發(fā)達國家和小島嶼國家支付的贈款。

分析指出，在明確擴大資金來源、并將MDBs所有與氣候相關(guān)的資金流動和所動員的私人資金納入核算的情況下，決議通過的3000億目標并不是簡單地在2020年的基礎(chǔ)上翻了三倍，也不如預(yù)期中那么“雄心勃勃”。從2022年氣候資金的結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）的統(tǒng)計，2022年發(fā)達國家為發(fā)展中國家提供并動員的氣候資金總額為1159億美元，其組成為雙邊資金（434億美元）、多邊氣候基金中發(fā)達國家的份額（37億美元）、MDBs中發(fā)達國家的份額（469億美元），以及通過公共資金動員的私人資金（219億美元）。[8]

根據(jù)自然資源保護協(xié)會最新報告對現(xiàn)有資金承諾的統(tǒng)計[9]，如果發(fā)達國家和MDBs兌現(xiàn)已有出資承諾，并將國際金融機構(gòu)已經(jīng)商定的改革方向考慮在內(nèi)，到2030年，即使各方不再做出額外的出資承諾，發(fā)達國家為發(fā)展中國家提供和動員的氣候資金就可以達到1970億美元。具體來說，很多發(fā)達國家已經(jīng)承諾到2025年前擴大氣候資金規(guī)模（達到500億美元左右）。同樣，部分發(fā)達國家對綠色氣候基金等多邊氣候基金的增資計劃預(yù)計在50億美元左右。MDBs在COP29期間發(fā)布了一份聯(lián)合聲明[10]，承諾到2030年每年為中低收入國家提供1200億美元的氣候融資。按照OECD此前對發(fā)達國家在MDBs資金份額的估算（70%），發(fā)達國家到2030年在其中的貢獻預(yù)計達到840億美元。對于通過公共干預(yù)調(diào)動的私人資金，2022年，雙邊公共資金每提供一美元，能動員22美分的私人資金。到2030年，根據(jù)MDBs的承諾，其1200億元氣候融資可以撬動650億美元私人資金，其中發(fā)達國家的份額為450億美元。因此，到2030年，公共干預(yù)預(yù)計可以撬動的私人資金總規(guī)模將達到550億美元。

根據(jù)最終NCQG決議中的相關(guān)內(nèi)容，即將MDBs的全部氣候資金流動與多邊氣候基金的增資計劃納入統(tǒng)計范圍，到2030年，在發(fā)達國家不通過雙邊渠道進一步增資的情況下，由發(fā)達國家?guī)ь^的、NCQG的資金規(guī)模就可以達到2561億到2573億美元，需要額外提供的資金預(yù)計不到500億美元。如果將各國的經(jīng)濟增長和全球通脹水平考慮在內(nèi)，即未來等值貨幣的購買力可能下降，或?qū)⑦M一步削弱3000億規(guī)模目標的力度。[11]

圖 3. * OECD《發(fā)達國家2013-2022年提供和動員的氣候資金》報告；** NRDC根據(jù)現(xiàn)有公開承諾計算，到2030年，發(fā)達國家為發(fā)展中國家提供和動員的氣候資金；***綠研根據(jù)NCQG決議計算，到2030年，由發(fā)達國家?guī)ь^為發(fā)展中國家提供和動員的氣候資金（不包括發(fā)展中國家的自愿貢獻）｜綠研制圖

對于外層的融資目標，決議的表述與22日的案文草案保持一致，呼吁所有來源共同努力，擴大對發(fā)展中國家氣候行動的融資規(guī)模，并在2035年前達到每年至少1.3萬億美元。針對這一目標，決議還決定（Decides）在阿塞拜疆和巴西兩屆主席國的指導(dǎo)下，啟動“巴庫至貝倫通向1.3萬億路線圖”，旨在通過贈款、優(yōu)惠貸款和非債務(wù)工具等手段，擴大流向發(fā)展中國家的氣候融資。該路線圖將在2025年COP30/CMA7上完成使命，并發(fā)布工作成果總結(jié)報告。

整體來說，在COP29上，事關(guān)NCQG的“挽大廈于將傾”的神奇時刻再度發(fā)生，但這份決議的達成仍然建立在發(fā)展中國家的妥協(xié)之上。無論是從目標的力度還是磋商的過程來看，都存在包容性不足，不能很好響應(yīng)發(fā)展中國家應(yīng)對變化的迫切需求的情況。在閉幕全會上，印度和尼日利亞等發(fā)展中國家反對通過決議的干預(yù)沒有被采納[12]。也有來自發(fā)展中國家的觀察員表示，缺乏力度的NCQG會直接影響現(xiàn)階段NDCs的落實與新一輪正在編制的NDCs的雄心。現(xiàn)階段NCQG每年3000億美元的內(nèi)層目標需作為未來不斷擴大規(guī)模的起點，并進一步關(guān)注資金的質(zhì)量并響應(yīng)發(fā)展中國家的實際需求。

第6條實施細則通過，監(jiān)督機構(gòu)還需對全球碳市場實施提供指引

COP29期間，在首日通過了《協(xié)定》第六條第4款機制相關(guān)決議草案后（詳見綠研的COP29首周觀察文章），各締約方繼續(xù)就《協(xié)定》第六條的實施細則展開磋商，最終達成共識，在《協(xié)定》達成9年以及《協(xié)定》實施細則通過6年之后，通過了6.2機制和6.4機制的實施細則。

6.2機制下，各締約方對參與6.2機制提出更為明確的要求，以確保機制下的“國際轉(zhuǎn)讓減緩成果”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs）活動的透明度。ITMO使用的授權(quán)方面，各締約方明確了授權(quán)所需要報告的內(nèi)容、授權(quán)報告的模板以及變更授權(quán)的要求。6.2機制初次報告（initial report）方面，各締約方制定了初次報告所需要披露的補充信息，包括“相應(yīng)調(diào)整”（corresponding adjustments）的適用方法、合作方式對參與活動的締約方實施其國家自主貢獻和長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略的貢獻、基準線的制定，以及風(fēng)險評估、檢測和應(yīng)對措施等。此外，對于參與6.2機制的締約方報告信息一致性檢查以及建立國際登記冊等方面，締約方也做出了相應(yīng)的安排。

在各締約方就6.2機制實施細則進行磋商的同時，11月18日，瑞士當?shù)孛襟w披露了其對瑞士與泰國在6.2機制下開展ITMO交易活動的調(diào)查結(jié)果，警告這一全球首個用于落實NDCs的ITMO項目[13]或?qū)o法實現(xiàn)所宣稱的溫室氣體減排量。[14] 根據(jù)該項目的購買方瑞士Klik基金會，首批購買的1916噸二氧化碳當量的ITMOs已記入基金會在瑞士碳排放交易體系的注冊登記簿，并將用于實現(xiàn)瑞士的國家自主貢獻。在標準和監(jiān)管要求缺位的情況下，ITMO項目的真實性和有效性可能無法保證，出資締約方可能面臨環(huán)境完整性和財務(wù)方面的雙重風(fēng)險，進而影響全球為落實《協(xié)定》溫控目標所作出的總體減緩努力。

6.4機制下，各締約方就造林和再造林領(lǐng)域的CDM項目結(jié)轉(zhuǎn)到6.4機制的程序達成一致，要求符合6.4機制的規(guī)則、模式和程序（RMPs）并滿足監(jiān)督機構(gòu)制定的碳移除方法學(xué)的CDM項目的結(jié)轉(zhuǎn)需要在2025年12月31日前向《公約》秘書處和項目東道國提交申請，項目東道國的管理機構(gòu)也需要在2025年12月31日前向監(jiān)管機構(gòu)通報關(guān)于結(jié)轉(zhuǎn)申請的批復(fù)結(jié)果。此前，部分發(fā)達國家曾主張CDM項目在結(jié)轉(zhuǎn)到6.4機制下前應(yīng)當完成項目額外性的評估，以確保6.4機制的額外性不受影響。但發(fā)展中國家普遍反對這一主張，認為項目已經(jīng)在CDM注冊就表明其符合了一系列的標準和要求，并且現(xiàn)時距離結(jié)轉(zhuǎn)的最后期限僅剩一年，因此無需再就此花費更多資源。

在決議中，各締約方還對監(jiān)督機構(gòu)（Supervisory Body）下一步的工作提出要求，包括避免對已經(jīng)通過的標準、工具和程序進行頻繁的實質(zhì)性修訂以確保監(jiān)管的穩(wěn)定性、在開展相關(guān)工作時應(yīng)當充分與利益相關(guān)方和獨立的科學(xué)技術(shù)專家溝通，吸取各方的建議、加快制定關(guān)于6.4機制項目的基準線、額外性、泄漏和撤回的風(fēng)險評估與應(yīng)對等內(nèi)容的標準與指南以及修訂《京都議定書》清潔發(fā)展機制項目（CDM）結(jié)轉(zhuǎn)到6.4機制的相關(guān)方法學(xué)等，為6.4機制的實施提供進一步的支持。值得注意的是，決議草案要求《公約》秘書處加強對監(jiān)督機構(gòu)的支持，特別是在標準和方法學(xué)制定相關(guān)工作方面提供支持。有觀察員認為，要求《公約》秘書處介入監(jiān)督機構(gòu)在標準制定方面的工作，有助于監(jiān)督機構(gòu)遵循CMA大會的授權(quán)，以回應(yīng)部分發(fā)展中國家關(guān)于程序性的擔(dān)憂。

巴庫適應(yīng)路線圖啟動，GGA指標仍待進一步精簡

COP28期間通過的《阿聯(lián)酋全球氣候韌性框架》（UAE Framework for Global Climate Resilience，簡稱《UAE韌性框架》）明確了全球適應(yīng)目標（GGA）框架下的七個重點領(lǐng)域及分目標，以及適應(yīng)政策周期四個維度的分目標，并決定設(shè)立一個為期兩年的阿聯(lián)酋－貝倫（UAE – Belém）工作組，旨在為評估GGA下各項分目標制定更具體和標準化的指標（詳見綠研對SB60年間會的展望）。

COP28以來，各國與非國家主體提交了5,304個GGA指標。[15] 各方在COP29的首次磋商時一致認為備選的指標需要進一步精簡，當前的指標數(shù)量行不通（unworkable）。[16] 跟據(jù)秘書處的統(tǒng)計，各方提交的GGA指標中幾乎40%涉及兩個及以上的分目標，與適應(yīng)行動實施相關(guān)的指標明顯多出其他分目標（見圖4）。此外，各方在提交的意見文件中建議，除了當前的分目標領(lǐng)域，GGA可以新增與氣候適應(yīng)資金的有效性以及脆弱群體所受影響相關(guān)的指標，為未來指標的制定提供了參考。[17]

圖 4. 截至2024年9月，各方向阿聯(lián)酋－貝倫工作組提交的5,304個GGA指標涉及各分目標的數(shù)量｜UNFCCC

COP29期間，經(jīng)過四度精簡案文，各方圍繞GGA指標的標準、阿聯(lián)酋－貝倫工作組的預(yù)期成果以及未來的工作流程等方面達成了共識，同意啟動“巴庫適應(yīng)路線圖”（Baku Adaptation Road Map）并建立“巴庫適應(yīng)高級別對話”（Baku high-level dialogue on adaptation）。

針對GGA指標的制定，各方一致認為應(yīng)為GGA指標進一步編制導(dǎo)則與標準，作為技術(shù)專家精簡指標的參考，但發(fā)展中國家與發(fā)達國家針對是否應(yīng)編制實施手段（MoI）相關(guān)的指標僵持不下。在首周的技術(shù)磋商期間，AGN、LMDC以及G77和中國主張GGA指標中應(yīng)包含實施手段，但歐盟、澳大利亞和日本等發(fā)達國家締約方對此表示強烈反對，認為實施手段不屬于工作組的討論范圍。[18] 在11月22日主席團公布的案文中，相關(guān)表述被弱化，從特指“資金、技術(shù)與能力建設(shè)”的實施手段，擴大至了也包括各國自身政策、包容性治理、數(shù)據(jù)服務(wù)等要素的動員條件（enablers）。[19] AGN主席Ali Mohamed表示此舉令非洲國家非常失望，呼吁在最終的決議文本中納入MoI。[20] 在11月24日通過的最終版案文中，與MoI相關(guān)的指標仍將包含發(fā)達國家提供的資金、技術(shù)與能力建設(shè)，以及各自國內(nèi)的促進條件?；?024年年間會達成的共識，各方也進一步明確了選取GGA指標時可以參考的標準，涉及數(shù)據(jù)可得性、標準可衡量以及結(jié)果導(dǎo)向等。

針對阿聯(lián)酋－貝倫工作組的預(yù)期成果（即GGA的最終呈現(xiàn)形式），大會通過的決議顯示GGA指標將包括選定指標的目的和數(shù)據(jù)來源、衡量分目標實現(xiàn)情況的成果指標、實施適應(yīng)措施的過程指標、與脆弱群體和包容性相關(guān)的指標、與特定地理條件與生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的指標，以及與動員環(huán)境和實施措施相關(guān)的指標。

COP29之后，技術(shù)專家們會立即啟動新一階段的GGA指標編制工作。2025年3月31日前，各締約方可以繼續(xù)提交相關(guān)意見文件。專家們將在2025年6月年間會（SB62）的四周前發(fā)布一份綜合清單，包括每個指標的背景信息（metadata）。屆時，秘書處也將發(fā)布有關(guān)GGA指標的技術(shù)報告，供各方在SB62前召開的工作坊上作為討論的參考。

首次全球盤點后，下述議程進展有限

根據(jù)COP28達成的《阿聯(lián)酋共識》，《協(xié)定》下的相關(guān)工作組與構(gòu)成機構(gòu)需要將首次全球盤點的成果納入未來的工作。但是，從第一周技術(shù)談判開始，對于減緩雄心與實施工作組（MWP）、公正轉(zhuǎn)型行動方案（JTWP）等工作組是否納入首次全球盤點中成果與減緩相關(guān)的部分，特別是能源轉(zhuǎn)型全球努力中與三倍可再生能源裝機、能效翻倍以及轉(zhuǎn)型脫離化石能源等內(nèi)容、相關(guān)成果如何實施落實，各方的分歧一直持續(xù)到大會第二周。

臨近大會原定的閉幕日，面對多個議題的僵持，主席國阿塞拜疆在11月21日中午召開了“Qurultay”會議，邀請締約方們圍繞MWP、JTWP等在內(nèi)的減緩議題以及NCQG、GGA和性別等議題發(fā)表意見。“Qurultay”是阿塞拜疆傳統(tǒng)中一種基于集體的坦誠交流進而作出統(tǒng)一決策的會議形式，大會主席以此命名是次會議，也是希望能夠充分聆聽各締約方觀點與意見，便于繼續(xù)推進各項進程的磋商。

直至閉幕日，各方仍未能就此相互妥協(xié)，JTWP、落實全球盤點成果的阿聯(lián)酋對話、NDCs特征導(dǎo)則均未能在COP29期間達成實質(zhì)性成果，MWP則規(guī)避了這一焦點分歧。

圖 5. 11月21日，主席國召開“Qurultay”會議，邀請締約方們基于最新案文發(fā)表意見｜IISD

減緩工作組分歧未解，將持續(xù)至未來磋商

談判背景

為了在關(guān)鍵十年間緊急提振減緩目標雄心和執(zhí)行力度，COP26上各方?jīng)Q定建立沙姆沙伊赫減緩雄心與實施工作組（MWP），作為對全球盤點（GST）機制的補充。該工作組在COP27上正式啟動，將一直持續(xù)到2026年。[21]

核心分歧&各方主張

在COP29期間，各締約方針對工作組的決議是否應(yīng)反映首次全球盤點的結(jié)果僵持不下。

歐盟、澳大利亞等發(fā)達國家締約方援引《首次全球盤點成果》第186條，主張在MWP中納入三倍可再生能源裝機、能效翻倍的最佳平臺等首次全球盤點的成果。澳大利亞認為，MWP是探討全球盤點成果的最佳平臺（best home）。

發(fā)展中國家認為成果文件不應(yīng)納入新的減排目標。若考慮納入GST成果，也應(yīng)討論發(fā)達國家如何率先以公正、有序和公平的方式轉(zhuǎn)型脫離化石燃料，以在2050年實現(xiàn)凈零排放。AOSIS、拉丁美洲和加勒比獨立聯(lián)盟（AILAC）和最不發(fā)達國家（LDCs）表示在MWP中納入GST成果的前提是確保發(fā)展中國家落實減排雄心能夠獲得充足的資金支持。[22]

首周談判結(jié)束之際，各方未能在MWP議題下達成共識。對此，聯(lián)合協(xié)調(diào)員準備了一份非正式筆記，以供第二周的部長級磋商使用，其中包含了全球盤點下能源轉(zhuǎn)型的相關(guān)表述。[23]

結(jié)論&下一步

第二周臨近結(jié)束時，11月22日，主席國公布了MWP工作組的第一版案文，刪去了首周談判期間的中有關(guān)GST成果的“高級別信息”（high-level message）部分，集中于回顧MWP全球?qū)υ挼某晒?，并邀請各方提議明年對話的主題。[24] 經(jīng)過兩次小幅度的更新，MWP的決議在閉幕上通過，有關(guān)GST成果的內(nèi)容未被納入決議案文，在未來的談判中可能被重新提及。[25]

落實全球盤點成果的阿聯(lián)酋對話未達成共識，決定2025年繼續(xù)商議

談判背景

根據(jù)《阿聯(lián)酋共識》，“落實全球盤點成果的阿聯(lián)酋對話”（后稱“對話”）計劃在COP29期間達成相關(guān)決議（2024年6月年間會期間的相關(guān)進展請參考綠研的觀察文章）。大會開幕前一周，附屬執(zhí)行機構(gòu)（SBI）編寫了一份集合締約方意見的《綜合報告》，大會第一周，各締約方基于該報告展開磋商，并在19日形成了一份6頁的案文草案[26]，并提交至CMA供第二周商議。該版本擬定了“阿聯(lián)酋對話”在范圍、治理、時間、形式、輸入和輸出等方面的框架和主要選項。

核心分歧&各方主張

針對是否應(yīng)將氣候資金納入“阿聯(lián)酋對話”的討論范圍和成果中，締約方們僵持不下。[27]

聚焦資金支持（包括NCQG和適應(yīng)資金）以及GST的實施由國家自主決定

強化集體行動落實GST，對話要為能源轉(zhuǎn)型、包括轉(zhuǎn)型脫離化石燃料創(chuàng)造空間

沙特阿拉伯表示阿拉伯集團不會接受任何針對特定行業(yè)的文本，包括逐步轉(zhuǎn)型脫離化石燃料。中國認為“對話”應(yīng)該關(guān)注氣候資金。新西蘭表示將“對話”的范圍定在只對自己有利的情況是不可接受的。[28]

結(jié)論&下一步

經(jīng)過多輪修改后，主席團在閉幕大會之前發(fā)布了新的案文草案，該草案依然沒有呈現(xiàn)對話的具體框架，并且刪除了去年全球盤點成果中備受關(guān)注的“以公正、有序和公平的方式轉(zhuǎn)型脫離化石燃料”等相關(guān)表述，同時，該草案決定將對話的持續(xù)時間從2028年縮短到2026年。AOSIS，傘形國家集團（Umbrella Group）和環(huán)境完整性集團（EIG）都對該文本提出批評，認為該案文令人失望，是在去年COP28所取得的成果上“開倒車”[29]。COP29主席巴巴耶夫沒有通過該案文，提議在2025年六月的年間會繼續(xù)討論“對話”，并在COP30上達成決議。

公正轉(zhuǎn)型工作組磋商時間較少，未能在COP29緩和分歧

談判背景

2022年COP27上，各締約方建立了公正轉(zhuǎn)型工作組（JTWP），每年舉辦一次高級別部長對話，增進全球?qū)D(zhuǎn)型的理解，推動全球?qū)崿F(xiàn)低排放和適應(yīng)氣候變化目標的同時，減少國家內(nèi)和國際間的不平等現(xiàn)象。[30] 根據(jù)COP28期間達成的成果，JTWP將在2024年至2026年期間每年至少召開兩次對話，工作組成果將在COP31上進行評估，屆時再決定是否延長實施期限。[31]

核心分歧&各方主張

COP29期間，各方磋商的主要分歧聚焦是否應(yīng)為JTWP制定一項可行的工作計劃以及是否納入首次全球盤點成果。在首周技術(shù)談判期間，各方未能達成一致，JTWP被提交至第二周的CMA6繼續(xù)討論。[32]

EIG等發(fā)達國家締約方希望能在JTWP框架下推進GST的能源轉(zhuǎn)型成果，包括轉(zhuǎn)型脫離化石燃料

AGN、LMDC以及沙特阿拉伯等發(fā)展中國家締約方表示JTWP的案文草案不平衡，未能反映出公正轉(zhuǎn)型的國家自主性質(zhì)以及為其制定一項可行的工作計劃等相關(guān)內(nèi)容。[33]

第二周談判期間，大會主席在議程設(shè)置上沒有為JTWP的磋商留出足夠的時間，對此，有觀察員認為公正轉(zhuǎn)型的磋商過程沒有體現(xiàn)出公正。[34] 11月20日晚，UNFCCC網(wǎng)站上公布了新一版的案文，當中保留了JTWP現(xiàn)階段的所有核心分歧，包括在COP31通過公正轉(zhuǎn)型導(dǎo)則框架的草案的選項，在JTWP中納入全球盤點中與公正轉(zhuǎn)型相關(guān)的成果的選項，以及發(fā)展中國家實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型需要必要的資金、技術(shù)與能力建設(shè)的選項。但是，大會僅在21日晚深夜安排了一場聯(lián)絡(luò)小組會議，各方也未能在會上就上述問題達成一致。

結(jié)論&下一步

第二周臨近結(jié)束時，11月22日，主席國公布了MWP工作組的第一版案文，刪去了首周談判期間的中有關(guān)GST成果的“高級別信息”（high-level message）部分，集中于回顧MWP全球?qū)υ挼某晒⒀埜鞣教嶙h明年對話的主題。[24] 經(jīng)過兩次小幅度的更新，MWP的決議在閉幕上通過，有關(guān)GST成果的內(nèi)容未被納入決議案文，在未來的談判中可能被重新提及。[25]

NDCs特征導(dǎo)則止步程序性結(jié)果，留待2026年再議

繼首周磋商后（詳見綠研的COP29首周觀察文章），各締約方代表在第二周繼續(xù)就此前各方提交的意見展開磋商，但在是否需要為NDCs的特征制定進一步導(dǎo)則的問題上始終未能達成一致，且未能就COP29之后的工作安排達成共識。最終，該議題的談判于11月20日宣告結(jié)束，止步于程序性結(jié)果。磋商以“CMA8再議，并附有不完全（non-exhaustive）的意見匯編，確保各方可以隨時提交新的意見”告終。

圖 6. 11月20日下午，各位代表圍繞NDCs特征導(dǎo)則的未來工作安排進行小范圍碰頭｜綠研 攝

損失和損害應(yīng)對基金認捐達7.6億美元，資金差距仍巨大

11月19日澳大利亞氣候變化和能源部長克里斯·鮑恩在COP29期間宣布，澳方將向損失和損害應(yīng)對基金（FRLD）捐款5000萬澳元（約合3260萬美元），以幫助受氣候危機影響的國家，并表示“澳大利亞致力于支持太平洋地區(qū)的優(yōu)先事項并希望見到太平洋地區(qū)在氣候行動上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，包括應(yīng)對氣候變化帶來的損失與損害”。[37] 次日，新西蘭氣候變化部長也宣布該國將向FRLD捐款1000萬新西蘭元（約合587萬美元），同時強調(diào)了解決氣候影響造成的損失和損害在新西蘭和太平洋地區(qū)的重要性。[38] 截至11月22日，對FRLD的承諾資金總額達到約7.6億美元，該金額依然不足以填補脆弱國家與地區(qū)損失與損害每年約2000~4000億美元的資金缺口[39]。

圖 7. COP29期間，各方對FRLD承諾的出資情況 | 綠研根據(jù)公開信息整理

性別與氣候變化決議刪除爭議表述，提出需強化氣候資金的性別響應(yīng)

本次大會第二周迎來“性別日”，11月21日，聯(lián)合國婦女署代表在“性別與氣候：協(xié)同與挑戰(zhàn)”主題新聞發(fā)布會上強調(diào)：“沒有性別正義就沒有氣候正義，兩者必須相輔相成?！盵40] 在針對上周的案文草案進行三次修改后，性別與氣候議題的最終決議案文在11月23日發(fā)布。[41] 該案文刪減了部分內(nèi)容，篇幅從6頁縮減至4頁，對上一篇觀察文章提到的爭議條款進行了針對性修改，并在閉幕會議上通過審議。

案文承認了目前在締約方代表團和《公約》附屬機構(gòu)中女性代表不足且存在逐年下降的情況，但是沒有納入16日版本中需要盡快改進該現(xiàn)狀的文本。

在包容性方面，最終案文確定了在解決氣候問題時應(yīng)該尊重（respect）并考慮（consider）到土著居民、當?shù)厣鐓^(qū)、移民、兒童、殘障人士和氣候脆弱地區(qū)人群的人權(quán)、健康問題，并強調(diào)對性別平等、代際平等以及女性賦權(quán)的關(guān)注。而性別多樣性等被部分締約方認為存在爭議的表述被刪除。

在性別暴力方面，之前版本草案中關(guān)于鼓勵（encourage）各方對針對女性的性別暴力問題進行監(jiān)測和處理，并采取措施預(yù)防和制止相關(guān)暴力和厭女問題的第19段被完全刪除。

在資金支持方面，最終案文強調(diào)了需強化氣候資金的性別響應(yīng)程度（gender-responsive），即“邀請”（invite）公共、私營部門增強氣候資金的性別響應(yīng)程度以提高女性應(yīng)對氣候變化的能力；“鼓勵”（encourage）各方基于資金的性別響應(yīng)繼續(xù)加強女性能力建設(shè)，為《性別問題利馬行動方案》（后稱《工作方案》）及《性別問題行動計劃》的實施提供幫助，并簡化脆弱地區(qū)女性組織和原住民獲得氣候資金的流程。

各締約方同意將《工作方案》延長十年，并決定在2025年《公約》執(zhí)行附屬機構(gòu)第62次會議上起草《性別問題行動計劃》供COP30決議通過。

談判進程外，國家主體積極提升行動雄心

在全球逐步退出煤電進程方面，自COP26《格拉斯哥氣候協(xié)議》中首次明確逐步減少（phase down）未采用碳捕集與碳封存措施的煤電（unabated coal power）、COP28《阿聯(lián)酋共識》再次提及需加快該進程以來，越來越多國家制定目標或行動方案，加速逐步退出煤電進程。11月19日，新上任的印度尼西亞總統(tǒng)普拉博沃·蘇比延多在巴西G20峰會上表示，印尼政府計劃在15年內(nèi)淘汰國內(nèi)所有燃煤電廠和化石燃料電廠，并在此期間增加75GW的可再生能源裝機，同時，印尼有信心在2050年提前實現(xiàn)凈零目標[42]。11月20日，25個發(fā)達與發(fā)展中國家以及歐盟發(fā)起“國家氣候計劃中禁止新煤電”行動倡議（Call to Action for No New Coal in national climate plans），強調(diào)減少煤炭導(dǎo)致的溫室氣體排放是實現(xiàn)1.5℃目標的關(guān)鍵，承諾將在新一輪NDCs及更多國家氣候政策中明確不再新建未采用碳捕集與碳封存措施的煤電。[43]

盡管全球氣候行動力度不足，特別是大部分發(fā)達國家減排進展不如預(yù)期，越來越多發(fā)展中國家采取行動，不斷提高氣候雄心。墨西哥作出最新氣候承諾，計劃在2050年之前實現(xiàn)碳中和。[44]11月21日，墨西哥總統(tǒng)克勞迪婭·辛鮑姆在COP29上宣布，將基于到2030年前將全國清潔能源發(fā)電比例提高到40%以上、通過基于自然的解決方案（Nature-based Solutions, NbS）恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)和紅樹林、擴大可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式，在2050年前實現(xiàn)碳中和目標，并表示上述承諾都將體現(xiàn)在墨西哥即將提交的新一輪NDC中。

COP29第二周期間，2024年二十國集團（G20）領(lǐng)導(dǎo)人峰會于11月18至19日在巴西舉辦，成員國達成了《G20里約熱內(nèi)盧領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，表示歡迎并支持COP28通過的《阿聯(lián)酋共識》，包括到2030年三倍全球可再生能源裝機容量、兩倍平均能效年增長率的目標。[45] 峰會期間，巴西、英國、歐盟、美國、非洲聯(lián)盟等十五個國家/國家聯(lián)盟成立全球清潔能源聯(lián)盟（Global Clean Power Alliance），并啟動了為期兩年的資金使命（Finance Mission）貢獻于上述可再生能源三倍、兩倍目標。2025年4月前，聯(lián)盟成員將發(fā)布一份協(xié)作方案，說明如何加速擴大資金規(guī)模以支持落實COP30和COP31期間達成的重點成果。[46]

作為“締約方會議主席國三駕馬車”伙伴關(guān)系平臺（Troika）的最后一棒，COP30主席國巴西派出1,914人的代表團出席本次氣候大會，是除東道國阿塞拜疆之外人數(shù)最多的代表團。COP29期間，巴西正式公布了新一輪NDC（詳見綠研的COP29首周觀察文章）并發(fā)起了一系列倡議與聲明。11月20日，在《糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型倡導(dǎo)者聯(lián)盟（ACF）部長聲明》中，巴西與挪威、塞拉利昂、柬埔寨和盧旺達共同指出，糧食系統(tǒng)在2022年獲得的氣候資金僅占發(fā)達國家提供和動員規(guī)模的3.4%，呼吁政府與金融機構(gòu)等方通過優(yōu)惠和創(chuàng)新融資機制，擴大支持糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的氣候資金。[47]

寫在最后

巴庫是一座“長滿貓”的城市，它們隨時出現(xiàn)在街道旁、店鋪里、噴泉邊……但就和會場中最受喜愛的海報一樣，會場里怎么都找不到那只名為“雄心”的貓。

面對已經(jīng)迫近的全球升溫1.5℃，各國也正處在編制并發(fā)布新一輪NDCs的關(guān)鍵時刻，一方面我們需盡可能提振國內(nèi)各項氣候政策的力度，推動全經(jīng)濟范圍的減排并提升氣候韌性。另一方面，我們需積極調(diào)動資源，開展國際、區(qū)域、國家和地方層面的合作，基于在氣候治理領(lǐng)域已經(jīng)形成的新資金目標，強化行動落實，讓目標成為行動的驅(qū)動力。

應(yīng)對氣候變化，乃至生物多樣性喪失和塑料污染等在內(nèi)的全球挑戰(zhàn)，我們需要承諾和目標，但更需要目標落到實處，帶來真正的改變。

巴西貝倫見！

圖 8. 一只名叫“雄心”的貓的尋貓啟事 | 綠研 攝