重振生物多樣性的國(guó)際雄心：“生物多樣性公 約”未來(lái)的三維愿景

Yann Laurans，Aleksandar Rankovic，F(xiàn)iona Kinniburgh，Michel Colombier，Damien Demailly，SébastienTreyer

（IDDRI）

生物多樣性是政治議程上日益重要的問(wèn)題。許多人認(rèn)為生物多樣性必須要開(kāi)啟類似氣候變化的操作進(jìn)程。每個(gè)人都記得第二十一屆締約方大會(huì)關(guān)于氣候問(wèn)題的結(jié)論和通過(guò)“巴黎協(xié)定”時(shí)候的興奮。我們現(xiàn)在自然而然地將注意力轉(zhuǎn)向“生物多樣性公約”（Conventionon Biological Diversity，類似“氣候公約”，是1992年里約地球高峰會(huì)議上通過(guò)的），希望生物多樣性公約可以找到類似的國(guó)際活力，給國(guó)家和民間社會(huì)的行動(dòng)，提供展示度和持續(xù)性，可以調(diào)動(dòng)各方意見(jiàn)，最重要的是可以讓生物多樣性抵擋至今仍將生物多樣性當(dāng)作小問(wèn)題的政治決定。我們現(xiàn)在離2020年底在北京舉辦生物多樣性公約締約方大會(huì)越來(lái)越近，其間，國(guó)際社會(huì)將會(huì)看到各國(guó)在2010年制定的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，并且必須找到與挑戰(zhàn)相稱的協(xié)議條款。

本期簡(jiǎn)報(bào)通過(guò)關(guān)注三個(gè)問(wèn)題闡述了本事件中必須面對(duì)的挑戰(zhàn)：目標(biāo)和指標(biāo)體系；公約機(jī)制；以及可以設(shè)想并與“生物多樣性公約”掛鉤的其他法律舉措或手段。這一分析與另一份“簡(jiǎn)報(bào)”相輔相成，它詳細(xì)介紹了生物多樣性公約到2020年底前，沿途應(yīng)該有的里程碑和需要采取的步驟。

對(duì)于政策實(shí)施者來(lái)說(shuō)，每個(gè)十年的開(kāi)始和結(jié)束都即讓人恐懼，又充滿渴望。它們是主要首腦會(huì)議和評(píng)估的時(shí)候，評(píng)估經(jīng)常會(huì)是苛刻的，同時(shí)也是做出承諾并提出未來(lái)愿景的時(shí)候，盡管以前的目標(biāo)可能未能實(shí)現(xiàn)，但是仍會(huì)做出新的，往往更有雄心的，對(duì)下一個(gè)十年結(jié)束時(shí)的承諾。生物多樣性就是這種情況。2002年約翰內(nèi)斯堡地球峰會(huì)之后，以Jacques Chirac的著名演講“房子著火，但我們正在找其他地方”為標(biāo)志，全球承諾在2010年之前大幅減緩生物多樣性的喪失（千年發(fā)展目標(biāo)7.B）。到2010年，顯然這種喪失沒(méi)有減緩，因?yàn)閬嗰R遜流域森林砍伐的減少基本上已經(jīng)被抵消了，例如其他地方仍然在繼續(xù)竭伐，新興國(guó)家的城市化不受限制地發(fā)展，世界各地的污染物排放量繼續(xù)增長(zhǎng)。然后，在與會(huì)者普遍熱情感染下，在日本愛(ài)知縣舉辦的第十屆生物多樣性公約締約方大會(huì)上，提出并通過(guò)了愛(ài)知二十個(gè)目標(biāo)的重要決議，將成果和方法聯(lián)系起來(lái)，到下一個(gè)十年即2020年實(shí)現(xiàn)。

但是，根據(jù)同時(shí)進(jìn)行的持續(xù)全球評(píng)估顯示，絕大多數(shù)這些目標(biāo)到2020年都不會(huì)實(shí)現(xiàn)¹，實(shí)際上對(duì)于某些目標(biāo)而言，情況將會(huì)惡化²。

那么我們?nèi)绾翁幚磉@種情況，為截止日期做好準(zhǔn)備，并把它變成加強(qiáng)生物多樣性行動(dòng)的機(jī)會(huì)？

我們認(rèn)為，回答這個(gè)問(wèn)題需要在三個(gè)維度上進(jìn)行分析和行動(dòng)，這些維度并不彼此排斥，而是相互配合。為此，我們需要借鑒“氣候公約”第二十一屆締約方大會(huì)和“巴黎協(xié)定”的經(jīng)驗(yàn)，它們使這一領(lǐng)域的管理發(fā)生了變化，并為那些希望使國(guó)際治理成為更好的生物多樣性政策工具的人們提供了許多經(jīng)驗(yàn)。

第一維度：目標(biāo)的重塑

重塑愛(ài)知目標(biāo)，并更新其內(nèi)容當(dāng)然是合乎邏輯的選擇。在目前情況下，它似乎是協(xié)調(diào)者和生物多樣性公約秘書(shū)處的唯一選擇：首先，因?yàn)檫@些改革在其自然權(quán)力范圍內(nèi)；其次，因?yàn)檫@是他們目前的主要任務(wù)。

在技術(shù)層面，重塑目標(biāo)應(yīng)基于對(duì)當(dāng)前目標(biāo)在世界生物多樣性行動(dòng)方面所做出成績(jī)的評(píng)估。簡(jiǎn)單的沒(méi)有達(dá)到目標(biāo)，并不意味著它們沒(méi)有產(chǎn)生一些影響：我們需要看到誰(shuí)在為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而努力，以及這項(xiàng)工作是否取得了任何成績(jī)：如果沒(méi)有愛(ài)知目標(biāo)，生物多樣性是否會(huì)更糟、更好還是不變？應(yīng)該針對(duì)不同的情況進(jìn)行案例研究。

但是，愛(ài)知目標(biāo)的重塑³不能僅限于純粹的技術(shù)維度。特別是，該系統(tǒng)的弱點(diǎn)之一與承諾的總體性特點(diǎn)有關(guān)。愛(ài)知目標(biāo)及其定期評(píng)估3在公眾中并未產(chǎn)生共鳴，因?yàn)樗鼈兪窃谌驅(qū)用嬷贫ǖ?，這也是與每個(gè)人都沒(méi)有具體關(guān)聯(lián)的層面。我們知道，只有當(dāng)評(píng)估關(guān)系到具體的和可比較的參與者和行為時(shí)，我們才能理解評(píng)估結(jié)果，包括（1）研究和轉(zhuǎn)換成功的模式，以及（2）在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上形成政治壓力，敦促每個(gè)國(guó)家實(shí)施。過(guò)去的協(xié)商結(jié)果否定這種具體化，正是為了避免其可能產(chǎn)生的政治壓力。因此，各締約方仍然忠于1992年公約的精神和文字，其權(quán)力下放原則規(guī)定了各締約方可以根據(jù)國(guó)內(nèi)情況決策，導(dǎo)致缺乏締約方的具體承諾。

因此，需要一個(gè)或多個(gè)大膽的倡議，由接受這些責(zé)任的國(guó)家采取，并期望這些國(guó)家能夠?yàn)槠渌麌?guó)家提供帶頭作用。

否則，我們將不得不依賴于兩層體系，即接受?chē)?guó)家承諾責(zé)任和評(píng)估的國(guó)家聯(lián)盟，而其他締約方維持最低國(guó)際協(xié)調(diào)程度的形式。

第二維：機(jī)制的變化

我們可以看到，要避免僅僅推遲到2030年，就必須改變政治上的動(dòng)態(tài)，這種變化必須超越1992年制定的生物多樣性公約現(xiàn)行機(jī)制的限制。如果我們想要避免簡(jiǎn)單地重復(fù)現(xiàn)有的情況，在已經(jīng)變得普遍冷漠的背景下，重新開(kāi)展工作是必不可少的。為此，巴黎氣候協(xié)議的經(jīng)驗(yàn)很有用。最初，氣候公約與生物多樣性公約一樣，并不涉及單個(gè)國(guó)家的承諾。所承諾的只是發(fā)達(dá)國(guó)家（所謂的“附件1”）將“大氣中的溫室氣體濃度穩(wěn)定在一個(gè)能夠防止危險(xiǎn)的人為干擾氣候系統(tǒng)的水平”（第2條）。然后，就在1995年公約第一次締約方大會(huì)之前，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)的報(bào)告首次提到有必要減排，而不是簡(jiǎn)單地“穩(wěn)定”它們。隨后的談判發(fā)起了京都議定書(shū)，包括了各附件1國(guó)家的減排承諾清單。換句話說(shuō)，這是發(fā)達(dá)國(guó)家公布的承諾的第一次個(gè)性化。然而，該議定書(shū)并未包括“全球碳預(yù)算”的概念，也沒(méi)有包括這些國(guó)家之間在全球范圍內(nèi)的必要分配；它只是記錄了一些國(guó)家減少排放的承諾。

2009年哥本哈根會(huì)議隨后的失敗可能是因?yàn)椴扇×俗陨隙碌姆绞健Ｕ勁信鷾?zhǔn)了計(jì)算全球碳排放量“預(yù)算”以限制全球變暖的科學(xué)分析，該分析同時(shí)建議如何在國(guó)家之間分配責(zé)任，這造成了緊張和阻礙，導(dǎo)致2009年第十五屆締約方大會(huì)的失敗。

在那之后，只有當(dāng)相關(guān)團(tuán)體停止執(zhí)行該原則，并且實(shí)施新的管理機(jī)制時(shí)，才有了新的動(dòng)力。這是通過(guò)在國(guó)家之間分配全球計(jì)算的責(zé)任和自下而上每個(gè)締約方的自愿承諾的方法之間達(dá)成妥協(xié)，沒(méi)有導(dǎo)致集體壓力而實(shí)現(xiàn)的。例如，喬治布什政府及其盟友提出純粹自愿的承諾，“公約”和聯(lián)合國(guó)僅擁有核查和度量的作用。新的動(dòng)態(tài)形成了“巴黎協(xié)定”，該協(xié)定需要得到確認(rèn)和實(shí)施：（1）它包括一個(gè)“自下而上”的層面，其基礎(chǔ)是各國(guó)的自愿承諾，不僅在國(guó)家的雄心水平上，而且在承諾所涵蓋的范圍方面：例如，國(guó)家承諾可能提出或不提出有關(guān)土地使用（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市、自然）的措施；（2）但是，協(xié)議使得可以對(duì)個(gè)體承諾作出集體判斷：不是基于世界各國(guó)或地區(qū)之間的責(zé)任分配，而是首先考慮自由選擇的途徑，其次是每個(gè)國(guó)家的承諾，確保該途徑在2050年前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“脫碳”。

我們能否在這一新的管理機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)一步鞏固“生物多樣性公約”，使其具有更多可信度、政治展示度和對(duì)國(guó)內(nèi)辯論和政策的影響力？我們認(rèn)為這場(chǎng)辯論必須公開(kāi)，各締約方應(yīng)該讓協(xié)調(diào)者有權(quán)探討這個(gè)問(wèn)題。它涉及問(wèn)一些問(wèn)題，以確定當(dāng)前管理體制的哪些方面能夠向這樣一個(gè)機(jī)制發(fā)展。例如，生物多樣性公約各締約方正在制定國(guó)家生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，可以類似巴黎協(xié)定一樣，作為國(guó)家決定計(jì)劃作出的貢獻(xiàn)。這種方法能否成為能夠延續(xù)生物多樣性公約動(dòng)力的工具？回答這個(gè)問(wèn)題涉及希望牽頭的國(guó)家的技術(shù)調(diào)查和高層政治舉措，以增強(qiáng)協(xié)調(diào)動(dòng)力。我們可以尋找提出這類承諾的國(guó)家形成“聯(lián)盟”，在“第十五屆締約方大會(huì)”上共同“發(fā)起”其生物多樣性倡議，以產(chǎn)生振奮的動(dòng)力。

這個(gè)過(guò)程可與尋求國(guó)家的承諾（如，國(guó)家承諾減少50％的殺蟲(chóng)劑）和非國(guó)家的承諾（如公司的“零森林砍伐”承諾）相關(guān)聯(lián)。

第三維：公約作為“匯總表”

作為框架性公約，不應(yīng)將生物多樣性公約視為完整的生物多樣性治理制度，不是包括保護(hù)生物多樣性的所有行動(dòng)，而應(yīng)將其視為機(jī)構(gòu)性聯(lián)系機(jī)制，能夠?yàn)樘囟ú块T(mén)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)制定，進(jìn)而協(xié)調(diào)和連接具體舉措，成為更具體和堅(jiān)定的承諾。例如殺蟲(chóng)劑就是如此，其在生物多樣性退化方面的決定性作用日益明確，至少在一些國(guó)家，它可能成為與生物多樣性公約分離的法律和體制框架下的目標(biāo)承諾，但是生物多樣性公約可以通過(guò)承認(rèn)或指定來(lái)增強(qiáng)其作用。

必須認(rèn)識(shí)到，這類行動(dòng)是最難以執(zhí)行的行動(dòng)之一，第二十一屆締約方大會(huì)再次提供了一個(gè)鼓舞人心的經(jīng)驗(yàn)：盡管作出了各種努力，但不可能將目標(biāo)和部門(mén)性文書(shū)納入“巴黎協(xié)定”。因此，接力棒傳到了嚴(yán)格意義上的多重框架之外：最終是國(guó)家和/或非國(guó)家機(jī)構(gòu)(國(guó)際機(jī)構(gòu)、公司、非政府組織、地方當(dāng)局等)建立了聯(lián)盟，作出了集體承諾，并確定了評(píng)估工具，如煤炭、汽車(chē)和海運(yùn)工具。

這可能是一種為改善生物多樣性的行動(dòng)注入新生命的方式，特別是民間社會(huì)開(kāi)展的活動(dòng)。例如，農(nóng)業(yè)食品部門(mén)及其許多承諾，以確保其供應(yīng)鏈零森林砍伐。就殺蟲(chóng)劑案例而言，動(dòng)員國(guó)家和非國(guó)家機(jī)構(gòu)聯(lián)盟“取締（某些）殺蟲(chóng)劑”可能形成與生物多樣性公約最后期限有關(guān)的驅(qū)動(dòng)力，加強(qiáng)公約。

結(jié)論

無(wú)論如何，如果沒(méi)有一些重大舉措，如一些高度有決心的國(guó)家和民間社會(huì)機(jī)構(gòu)的雄心勃勃的行動(dòng)，生物多樣性公約以及國(guó)際生物多樣性治理將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，將被認(rèn)為是無(wú)效的，或者只是建立了一個(gè)其他人如果想要行動(dòng)時(shí)候去抓住的教條。這將觸發(fā)倒退，如退出公約等行動(dòng)。國(guó)家框架將成為唯一可以制定和討論生物多樣性政治決策的地方，將沒(méi)有任何全球性參考可以使地球上所有人、政府、企業(yè)對(duì)其選擇的遙遠(yuǎn)后果產(chǎn)生責(zé)任感。即使美國(guó)退出“巴黎協(xié)定”也不會(huì)對(duì)氣候產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)閲?guó)際框架在氣候政策方面擁有了自己的力量。

鑒于農(nóng)業(yè)、污染、城市化、海洋酸化和過(guò)度捕撈持續(xù)加速擴(kuò)張，這種治理制度的垮臺(tái)將進(jìn)一步減少我們對(duì)最終迎接生物多樣性挑戰(zhàn)的政策的期望。

注解

1.實(shí)際上，應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)的重要目標(biāo)是將 17％的陸地和內(nèi)陸水域建成自 然保護(hù)地（不管保持水平的高低）。此外，實(shí)施“名古屋議定書(shū)”和編寫(xiě)報(bào) 告的程序性目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。

2.特別是關(guān)于大幅度減少棲息地退化及其破碎化，減少對(duì)珊 瑚礁的污染和壓力，瀕危物種的保護(hù)狀況的目標(biāo)，以及考慮到 土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，以及貧窮女性的需求的目標(biāo)。

3.www.cbd.int/gbo/

本文獲得法國(guó)政府在法國(guó)國(guó)家研究機(jī)構(gòu)管理的ANR-10-LABX-01參考文件“Investissements d'avenir”計(jì)劃框架內(nèi)的財(cái)政支持;也得到法國(guó)生物多樣性局的支持。

翻譯：中國(guó)科學(xué)院動(dòng)物研究所保護(hù)地友好課題組  解焱

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