產權改革和市場化改革是中國1978年以來改革開放的主旋律。1981年以來，在農村實行家庭聯產承包責任制的基礎上，本著尊重群眾首創(chuàng)精神，堅持“摸著石頭過河”和頂層設計相結合的原則，我國先后啟動了多輪重要集體林改。黨的二十大明確要求，進一步深化集體林權制度改革；黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：鞏固和完善農村基本經營制度、深化土地制度改革。2023年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《深化集體林權制度改革方案》提出了深化集體林改的任務目標、主要內容與實施路徑。理解與認識集體林改的必要性和緊迫性，解放思想，理清思路，系統(tǒng)集成地推進深化集體林改，助力鄉(xiāng)村振興，推進人與自然和諧共生的中國式現代化建設，是當前和今后一個時期各級黨委政府的重點工作，更是林業(yè)主管部門核心任務和奮斗目標。

一、深化集體林改具有歷史邏輯，單家獨戶林地規(guī)模小而碎等制約適度規(guī)模經營，亟須通過集體林改強化體制機制和市場設計

始于1981年的以穩(wěn)定山林權、劃定自留山和確定林業(yè)生產責任制為主要內容的林業(yè)“三定”，開啟了調整農民和集體林地關系的先河。2002年啟動的新一輪集體林權制度改革，堅持林地集體所有制，穩(wěn)定農民承包權，放活林地經營權，建構了以家庭經營為主的多種承包權、經營權并存，農戶、村集體經濟組織、國有企事業(yè)、社會資本等多種主體共同參與的集體林經營格局。根據全國集體林區(qū)各地林情和社會經濟發(fā)展條件，因地制宜探索形成了基于經營權聯合的多元化混合集體林地權屬模式，促進了集體林地生產力水平提升和農民增收，彰顯了集體林改適應特定歷史條件、社會經濟發(fā)展和生態(tài)建設情景歷史邏輯。

福建省永安市集體林改陳列館 黃海攝

新一輪集體林改進入集體林所有權、承包權、經營權的“三權分置”、著力實現深化集體林改目標新的歷史階段，黨和政府從特定歷史時期傳承的集體林權及其結構為基點，著眼于解決生產關系不適應生產力發(fā)展的問題，提出了進一步深化集體林改的戰(zhàn)略任務。

從國家林草局發(fā)展研究中心“集體林權制度改革相關政策問題研究課題組”1978—2020年對17個?。▍^(qū)、市）的跟蹤調研看，針對當前既定集體林權及其結構，集體林改的某些環(huán)節(jié)還存在無法契合新形勢新任務的結構性矛盾和問題。

一是農戶家庭林地經營規(guī)模小且細碎化。17個?。▍^(qū)、市）43個縣（市、區(qū)）8855個樣本農戶，2020年戶均林地面積為39.26畝，且生態(tài)林面積占比高達51.67%，戶均林地面積遠低于國際上對小規(guī)模林業(yè)的界定標準，屬于超小規(guī)模林業(yè)。在推行集體林家庭承包經營過程中，為了公平分配造成林地細碎化，戶均地塊多達4.48塊，造成了林業(yè)全要素生產率和生態(tài)、經濟、社會等多功能嚴重損失。

二是集體林權流轉疲弱。集體林權流轉是實現實體化集體林適度規(guī)模經營的必要條件，雖然中央和地方政府及相關部門連續(xù)出臺鼓勵集體林權流轉的政策措施，但集體林地從農戶和集體經濟組織單方面惜地不愿意流轉漸次過渡到流入流出雙向意愿均不高，流轉規(guī)模呈現出明顯的先升后降的態(tài)勢。2016年的流轉率占農戶承包林地面積10%微強，達到歷史峰值；2020年下降到7.92%，遠低于同年農戶耕地流轉面積占家庭經營面積34.08%的比例。2022年實地調研顯示：2021年僅有2.50%的樣本村發(fā)生了集體林權流轉，未出現林權流轉樣本村的占比達到97.50%。新型林業(yè)經營主體培育發(fā)展亦表現出先揚后抑的態(tài)勢。2016年，全國新型林業(yè)經營主體的數量和經營面積達到峰值，此后開始逐年下滑。截至2021年底，全國新型林業(yè)經營主體經營面積僅為2.67億畝，不足全國集體林地面積的10%。集體林權流轉和新型林業(yè)經營主體發(fā)展疲弱成為實現實體化適度規(guī)模經營重要的制約因素。

三是社會化服務體系發(fā)展緩慢滯后，難以適應集體林業(yè)發(fā)展的新形勢新要求。構建公益性服務組織與經營性服務組織相結合，綜合服務與專項服務相協(xié)調，覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的林業(yè)社會化服務體系，為林農和新型林業(yè)經營主體等提供專業(yè)化社會服務，促進林業(yè)小農與現代林業(yè)發(fā)展有機銜接，提升林業(yè)小農發(fā)展能力，是實現林業(yè)適度規(guī)模經營的重要途徑。近年來，因撤并縣鄉(xiāng)基層林業(yè)機構和精簡編制，政府部門提供的林業(yè)社會化服務明顯不足且呈現出下降態(tài)勢，加之存在集體林社會化服務市場化體系不完備、供需量不足且結構不匹配等問題，在相當程度上，制約了林農和新型林業(yè)經營主體等經營主體經營效率的提升和小林農融入現代林業(yè)的發(fā)展進程。

適度規(guī)模經營是林業(yè)高質量發(fā)展和注入新質生產力的重要基礎。小規(guī)模、分散、粗放的集體林經營難以形成以森林生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性為基本特點的現代林業(yè)。如果不破除影響集體林權流轉的深層次體制機制障礙和制度藩籬，就難以激發(fā)利益相關主體參與集體林權流轉，形成合力實現集體林適度規(guī)模經營。推動集體林適度規(guī)模經營和新舊動能轉化，既要考慮集體林生產周期長和“任其自然”的生產特點，林農流轉林木林地和獲得社會化服務的動力不強的現實，又要充分認識林業(yè)小農家庭經營長期存在，需保持歷史耐心。在尊重群眾自發(fā)推動林改前提下，政府部門要加快進行體制機制設計和市場設計，切實加強對集體林權流轉、建立健全社會化服務體系的政策支持，實現鄧小平同志提出的“兩個飛躍”中的第二個飛躍，即加快完善新型林業(yè)經營主體，推動家庭經營、集體經營、合作經營、林業(yè)企業(yè)經營等多種經營方式共同發(fā)展，適度規(guī)模經營主體更有可能開發(fā)或引入新質生產力，改造傳統(tǒng)集體林業(yè)，不斷提高集體林經營的集約化、規(guī)模化、組織化、社會化、產業(yè)化水平。

二、集體林確權亟須“回頭看”，進一步明晰林地權屬，加速林權類不動產證登記發(fā)放，探索經營權證賦能的新路徑

改革開放以來，我國進行了多次集體林改，取得了重要進展，但也出現了有違穩(wěn)定集體林改政策設計初衷的現象。集體林權制度穩(wěn)定性很大程度上取決于參與集體林權制度主體策略互補與競爭的變化，互補性強則穩(wěn)定；反之則不穩(wěn)定。同時，集體林經營主體對新的集體林權制度形成的激勵結構的自適應需要時間，若頻繁調整集體林權制度，集體林經營主體就難以形成穩(wěn)定的生產預期。

由于前幾輪集體林改過分強調時間進度，結果造成了工作細致度、精致度和精確度不高，在明晰產權環(huán)節(jié)，出現了林地劃分四至不清、界址不明、證地不符、一地多證多權、有地無證和林權證難以發(fā)放，發(fā)了又收回，由此引發(fā)新的林權糾紛等多重問題。因機構調整、職能變化、專業(yè)性人力不足和缺乏經費等原因，這些問題至今未得到徹底解決，影響了集體林改的深入開展和林權類不動產證的順利發(fā)放。亟須通過開展全國統(tǒng)一的以“查缺補漏”為主要內容的集體林改“回頭看”，從根本上解決前幾輪集體林改的遺留問題，進一步明晰集體林權和集體林地界線，加快林權類不動產登記和權證發(fā)放工作，尤其是集體林經營權不動產證發(fā)放工作。與此同時，針對目前集體林經營權賦權不足、經營權抵押尚存在法律障礙等問題，需探索經營權證賦能的新路徑。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求城鄉(xiāng)生產要素自由平等雙向流動，亟須建立健全社會資本參與集體林發(fā)展的體制機制

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關系經歷了城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合等重要階段，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。農村人口從絕對減少過渡到相對減少，城鄉(xiāng)經濟結構從二元過渡到一元的重大轉型，人口紅利逐步消失。農村勞動力從傳統(tǒng)經濟部門轉移到現代經濟部門，提高了勞動力邊際報酬，增加了農戶收入，也帶來了農村用工成本的負擔，農村勞動力轉移和勞動分工促進集體林權流轉。2021年，農村家庭用工價格比1978年上漲了15.64倍，資本價格從1978年的3.24%（以一年期存款利率為例）上漲至1989年最高的11.11%，此后漸次降低到目前的1.50%左右。理性的集體林經營主體會用資本替代勞動力，必然加深集體林經營的資本深度和金融深度，重新塑造生產要素投入的各方權利，促進深化集體林改。

2012年以來，勞動力成本上漲和木材價格下跌雙向擠壓集體林經營的利潤空間，直接導致了經營主體的森林經營激勵和集體林權流轉動力不足。即使農村集體經濟組織返租農戶經營的集體林地，由于集體經濟組織缺少資本和經營能力， 使相當部分集體林成為“自然生長”狀態(tài)的“死資產、死資源”。因而亟須重新進行制度設計，將價格低廉的資本引流到集體林經營，撬動盤活“死資產、死資源”，成為“活資產、活資源” 轉化為“活的”自然資本，匯聚自然、物質、金融、人力和社會等資本發(fā)展集體林新質生產力。

通過獲取財政投入、自有資本或金融機構貸款等途徑，集體林經營主體可進行資本運轉，但由于財政投入和自有資本非常有限，金融機構惜貸不愿意放貸等原因，實現資本積累難度大且極為有限。如果不能有效實現城鄉(xiāng)生產要素自由雙向流動，那么就會產生集體林生產要素錯配，構建城鄉(xiāng)生產要素聯合體就成為必然選擇。鄉(xiāng)村經營主體擁有豐富林地資源但缺少資本，資本邊際報酬高，林地邊際報酬低，資本是鄉(xiāng)村經營主體的瓶頸生產要素。城市經營主體的資本和數據要素稟賦高，林地是瓶頸生產要素。尚需采取與此相配套的改革措施促進資本、勞動力、林地、數據、技術等生產要素雙向平等自由流動與配置融合，實現各自生產要素報酬帕累托改進，讓更多的生產要素流向集體林新業(yè)態(tài)、新產業(yè)，加速林業(yè)高質量和新質生產力發(fā)展。

在集體林經營中，目前依然存在有待通過深化改革破解的政策和制度上的難題。一是一些城市的資本投入者更為看重金融機構的貸款政策，套取林權抵押貸款挪為他用，而非真正參與集體林經營，出現了“棄山撂荒”現象。二是一些城市資本投入者缺乏林業(yè)經營的知識、技能和人才，加之對林業(yè)長期投入認知不足，出現了資金鏈斷裂而使經營難以為繼現象。三是契約精神有待強化，有“敲竹杠”嫌疑，合作者擔心收益無保障。四是包括數據在內等生產要素的配置機制有待完善。五是采伐制度和發(fā)展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等產業(yè)林地占用機制需要進一步優(yōu)化。六是適應市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的集體林權實現新形式和生產要素配置新模式不多，金融衍生品在集體林區(qū)的應用探索尚停留在紙面上，債轉股和股權置換等新形式試點不足，亟須通過深化林改，開展金融衍生品的試點工作，一旦條件成熟，漸次在集體林區(qū)推廣。

四、深化集體林改是推進森林科學經營和人與自然和諧共生中國式現代化的產權制度保障

改革開放以來，我國集體林地面積、蓄積和林地生產力均呈現增長態(tài)勢，尤其是2002年推行新一輪集體林改以來，增長速度進一步加快，但集體林地生產力明顯低于國有林地，這也是推進集體森林科學經營提升林地生產力的重要潛力所在。從市場需求的角度看，一方面集體林區(qū)木材產量與我國原木進口當量相當，若集體林地生產力提高至國有林區(qū)的水平，中國木材貿易依賴度將明顯下降；另一方面，在社會主義新時代，人民群眾除了對高品質物質供給類林業(yè)生態(tài)產品的擴容需求，對調節(jié)服務類和文化服務類林業(yè)生態(tài)產品的消費提質和升級換代越來越高的需求，為集體林科學經營，增加森林生態(tài)系統(tǒng)的有效供給，提供了不竭新動能。從集體林經營面臨的客觀條件看，全國第三次國土資源調查確認新的集體林地利用范圍，取消宜林地地類，在一定程度上壓縮了國土綠化空間，集體森林資源培育需從數量外延擴張為主，轉化為新質內涵集約經營為主，全面實現集體森林的科學經營。

要實現科學森林經營，推動人與自然和諧共生的中國式現代化建設，確權和產權保護是集體林可持續(xù)經營的必要條件，鑒于林業(yè)生產周期長，保護產權更為重要。活化賦能集體林經營權，建立健全適合集體森林科學經營的林權形式是當務之急。在數字經濟與新質生產力發(fā)展背景下，優(yōu)化集體林經營權實現路徑需要新的制度設計和市場設計。新舊動能轉換與激勵機制的落地需要保證經營集體林有收益有利潤。根據林業(yè)生產周期長、外部性強、比較收益低、自然和政策性風險性高等特點，在已有扶持政策與制度的基礎上，系統(tǒng)設計激勵森林可持續(xù)經營諸如目前在扶持對象、扶持內容和扶持強度基本上為空白點或精準度不高的新型林業(yè)經營主體、林區(qū)道路、森林旅游和森林康養(yǎng)等產業(yè)新的政策扶持措施。由人工智能、大數據、5G、區(qū)塊鏈、云技術等數字技術融合應用對林業(yè)賦能，可以促進集體林經營智能化。廣西壯族自治區(qū)區(qū)直國有林場借助數字經濟技術實現省外場外造林經營現場化就是一個成功的范例。因此，如何實現數字經濟賦能集體森林資源經營和產業(yè)發(fā)展成為林業(yè)政策新課題，國家需要通過借力數字經濟賦能集體林，借以深化集體林改，完善配套改革，降低集體林經營成本，提高收益，擴大經營主體的利潤空間，使林業(yè)成為真正意義上的、正常運營的、有效率的“綠色銀行”，全力發(fā)展集體林新質生產力，持續(xù)為人民群眾提供林業(yè)生態(tài)產品，解決集體林區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題，滿足人民對美好生活的向往。

五、集體林改是建立健全林業(yè)生態(tài)產品價值實現機制和促進共同富裕的重要背景支撐與必要條件

2003年頒布的《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》首次提出：“生態(tài)需求已成為社會對林業(yè)的第一需求。”2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》對生態(tài)產品價值實現機制作出了頂層設計。《深化集體林權制度改革方案》再次明確要求建立集體林改背景下的林業(yè)生態(tài)產品價值實現機制。

近些年來，一些積極開展諸如“碳票”、森林覆蓋率交易等主要內容的林業(yè)生態(tài)產品價值實現機制的探索，在實踐中取得了一定成效；但從全國來看，林業(yè)生態(tài)產品價值實現機制的觀念有待進一步提升。林業(yè)生態(tài)產品的市場、政府和社區(qū)等主要實現路徑尚未有效地建立，縱向補償標準及覆蓋度偏低，橫向補償機制、森林生態(tài)損害賠償尚處于試點階段。市場路徑尚主要體現在森林旅游和森林康養(yǎng)等少數產業(yè)。林業(yè)生態(tài)產品價值實現“難度量、難交易、難變現、難抵押”，高水平保護和高質量發(fā)展協(xié)同不充分，集體林社區(qū)自我實現林業(yè)生態(tài)產品價值的參與度低、謀劃能力差，財政資金效率、市場化生態(tài)產品價值實現的投資回報率低等問題普遍存在，集體林區(qū)農戶尚未獲得看得見、摸得著的收益，獲得感和幸福感不強。只有通過深化改革，破解制度、政策和技術上的瓶頸，探索新機制、新體制，才能從根本上解決這些問題。林業(yè)生態(tài)產品價值的實現，必須摸清林業(yè)生態(tài)產品的家底、建立健全適合集體林區(qū)的生態(tài)產品價值計量和林業(yè)生態(tài)產品經營開發(fā)機制。借助數字經濟等新技術，提升林業(yè)生態(tài)產品價值實現機制的智能化水平，降低林業(yè)生態(tài)產品價值實現的交易成本。

六、亟待改善集體林權制度與其他制度匹配性，協(xié)同推進集體林區(qū)改革發(fā)展

多輪集體林權制度改革在取得舉世矚目成就的同時，也有單項制度改革而非協(xié)同推進的深刻教訓，如林業(yè)“三定”與市場化改革時機與秩序等不相匹配造成的亂砍濫伐；1987年以后啟動的再集體化林改，因長期難以破解林業(yè)稅費重、木材一家進山收購等問題而未產生應有的效果；新一輪集體林改的效果因快速城鎮(zhèn)化造成勞動力成本急劇上漲而快速衰減。目前，深化集體林權制度改革已進入攻堅期和深水區(qū)，加之歷次改革形成的錯綜復雜的權屬主體關系、交錯糾葛的利益格局，深化改革的難度、風險和不確定性明顯增加，需要進行一體化設計、多方聯動、一體化推進。

良好的集體林權制度依賴于特定的社會歷史背景，集體林權制度設計需要考慮到支撐性制度，與風俗、習慣等非正式制度匹配，與集體林經營主體的經營目標匹配，與人民群眾的自發(fā)制度選擇協(xié)同，制度成本與人均收入水平相適應。制度設計者的藝術在于擇機推出與社會經濟發(fā)展和政策環(huán)境條件相互適應的改革措施，避免出現發(fā)展陷阱。

集體林權制度與績效之間并非簡單線性關系，相同的集體林權制度因外部環(huán)境條件不同亦會產生截然不同的績效。集體林權制度離不開其他制度，單獨推行集體林改難以實現既定目標。必須同時推進財政、金融、土地、規(guī)劃、市場等相關制度改革創(chuàng)新，著力增強深化集體林改的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，構建系統(tǒng)完備的集體林權制度體系，實現與宏觀社會經濟、與生態(tài)文明、農村農業(yè)、市場等其他制度與政策相互協(xié)調。（劉璨）